A contratação pública desempenha um papel fundamental na gestão dos recursos financeiros das entidades públicas, assegurando a aquisição de bens, serviços e empreitadas necessários ao seu funcionamento. Contudo, um procedimento mal preparado pode comprometer a eficiência da despesa, gerar atrasos e aumentar o risco de incumprimento legal. De acordo com o Relatório Anual da Contratação Pública em Portugal 2025, do IMPIC, foram comunicados ao Portal BASE 254 685 contratos públicos, correspondentes a aproximadamente 24,77 mil milhões de euros. Estes valores evidenciam a dimensão económica da contratação pública e reforçam a importância de preparar adequadamente cada procedimento, desde a identificação das necessidades até à execução contratual.
O Código dos Contratos Públicos (CCP), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, estabelece o enquadramento jurídico da contratação pública em Portugal. As sucessivas alterações legislativas, incluindo as introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 177/2026, de 4 de setembro, reforçam a importância de acompanhar a evolução das regras aplicáveis. Quais são, então, os erros mais frequentes que devem ser evitados antes de iniciar um procedimento de contratação pública? Conheça sete falhas que podem comprometer todo o processo e descubra como preveni-las.
1. Não identificar corretamente as necessidades da entidade adjudicante
1.1. Confundir a necessidade com a solução a contratar
Imagine-se uma entidade pública que pretende adquirir um determinado programa informático para melhorar a gestão documental. Antes de avançar, importa compreender se o verdadeiro problema está na ausência de ferramentas tecnológicas, na inadequação dos processos internos ou na falta de integração entre sistemas existentes. A contratação pública deve partir da necessidade a satisfazer e não de uma solução previamente escolhida.
1.2. Desvalorizar o levantamento e o planeamento das necessidades
O levantamento das necessidades deve envolver os serviços que irão beneficiar da contratação, permitindo identificar prioridades, recursos disponíveis e requisitos funcionais. Importa também analisar contratos anteriores, necessidades recorrentes e oportunidades de racionalização da despesa. O artigo 35.º-D do CCP, introduzido pelo Decreto-Lei n.º 177/2026, estabelece expressamente a importância de determinar previamente, de forma clara, objetiva e funcional, a natureza e a extensão das necessidades a satisfazer.
A importância do planeamento é também evidenciada pela investigação científica. Num estudo publicado na revista American Economic Review, Bandiera, Prat e Valletti (2009) concluíram que 83% do desperdício estimado nas aquisições públicas analisadas em Itália estava associado a ineficiências administrativas, e não a benefícios diretos para os decisores. Embora os resultados não possam ser generalizados a Portugal, demonstram como a eficiência da contratação depende também da qualidade dos processos internos.
1.3. Não fundamentar adequadamente a decisão de contratar
A decisão de contratar constitui o ato que inicia formalmente o procedimento de formação do contrato. Nos termos do artigo 36.º do CCP, esta decisão deve ser fundamentada e tomada pelo órgão competente, observando as exigências legalmente aplicáveis. Por isso, é importante que o processo evidencie a necessidade pública identificada, os objetivos pretendidos e os elementos que justificam a contratação. Antes de iniciar o procedimento, recomenda-se a elaboração de uma informação de aquisição estruturada, que identifique a necessidade, descreva o objeto contratual, apresente a estimativa de custos e sustente a decisão proposta.
2. Não realizar uma análise prévia do mercado
A falta de informação sobre preços, fornecedores, soluções disponíveis e alternativas técnicas pode resultar em estimativas irrealistas e requisitos desajustados.
2.1. A importância da consulta preliminar ao mercado
A consulta preliminar ao mercado encontra-se prevista no artigo 35.º-A do CCP. Este mecanismo permite às entidades adjudicantes recolher informações relevantes junto de operadores económicos, especialistas ou outras entidades, com o objetivo de preparar a contratação. Os desafios relacionados com a concorrência continuam a ser relevantes em Portugal. Segundo os indicadores da Comissão Europeia para 2024, 38% dos contratos abrangidos pelo indicador de concorrente único foram adjudicados após a apresentação de apenas uma proposta, acima do valor europeu de referência de 28%. Estes dados reforçam a importância de conhecer o mercado, identificar potenciais operadores económicos e preparar procedimentos que favoreçam uma concorrência efetiva.
2.2. Como evitar distorções da concorrência
É fundamental garantir que a informação recolhida não conduz à elaboração de especificações orientadas para um fornecedor específico. Sempre que um operador económico tenha participado na preparação do procedimento e venha a concorrer, a entidade adjudicante deve adotar medidas adequadas para evitar distorções da concorrência. Estas medidas podem incluir a disponibilização aos restantes concorrentes das informações pertinentes e a definição de prazos adequados para a apresentação de propostas.
2.3. A diferença entre valor estimado e preço base
O valor estimado do contrato, regulado pelo artigo 17.º do CCP, é determinado com base em critérios económicos objetivos e assume relevância para a escolha do procedimento e para a determinação da competência para autorizar a despesa. Por sua vez, o preço base, nos termos do artigo 47.º do CCP, corresponde, quando fixado, ao montante máximo que a entidade adjudicante está disposta a pagar pela execução das prestações contratuais, incluindo eventuais prorrogações. Nos contratos em que a entidade adjudicante recebe um preço, corresponde ao montante mínimo que está disposta a receber.
É importante ter presente que a redação do artigo 47.º em vigor desde 1 de outubro de 2026 prevê a possibilidade de fixação de preço base.
3. Calcular incorretamente o valor do contrato
3.1. Não considerar a totalidade das prestações contratuais
É necessário atender às prestações abrangidas pelo objeto contratual e aplicar as regras de cálculo previstas no CCP, incluindo, quando relevantes, opções de renovação, prorrogações e outras componentes económicas. Considere-se, por exemplo, a contratação de uma solução tecnológica que envolva instalação, licenciamento, manutenção e assistência técnica. Uma estimativa que contemple apenas o custo de instalação poderá não representar adequadamente o valor económico global da contratação.
3.2. Fracionar artificialmente as aquisições
Esta situação verifica-se quando uma aquisição é dividida de forma indevida, designadamente com o objetivo de afastar a aplicação de exigências legais. O artigo 17.º-B do CCP, introduzido pelo Decreto-Lei n.º 177/2026, estabelece regras relativas ao fracionamento e à agregação do valor estimado dos contratos. Em determinadas situações, quando prestações do mesmo tipo possam constituir objeto de um único contrato, é necessário considerar conjuntamente os respetivos valores estimados, sem prejuízo das exceções legais. Imagine-se uma entidade que necessita de adquirir regularmente materiais informáticos durante o ano. A realização de várias aquisições de menor valor não dispensa, por si só, a análise das regras de agregação aplicáveis.
3.3. Desconhecer os limiares legais aplicáveis
Por esse motivo, é fundamental conhecer os limites nacionais e os limiares europeus aplicáveis à contratação pública. Além disso, os limiares europeus são sujeitos a atualização periódica. Antes de tomar uma decisão, devem ser consultados os montantes em vigor, nomeadamente através do Portal BASE e do Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção (IMPIC).
4. Escolher um procedimento de contratação inadequado
Não se trata apenas de selecionar a alternativa aparentemente mais rápida ou menos complexa. É necessário verificar os pressupostos legais e ponderar as exigências de concorrência, transparência e eficiência.
4.1. Ajuste direto, consulta prévia e concurso público: quais as diferenças?
No ajuste direto, a entidade adjudicante convida diretamente um operador económico à sua escolha para apresentar proposta. Na consulta prévia, a entidade adjudicante convida, em regra, pelo menos três operadores económicos a apresentar propostas, nos termos legalmente estabelecidos. Já o concurso público permite a apresentação de propostas pelos operadores económicos interessados que cumpram as condições aplicáveis. A escolha entre estas modalidades depende do enquadramento legal, incluindo o valor estimado e, quando aplicável, os fundamentos materiais que permitem recorrer a determinados procedimentos. Importa ainda considerar outras modalidades previstas no CCP, como o concurso limitado por prévia qualificação.
A escolha do procedimento pode ter implicações relevantes na concorrência. Segundo o Relatório Anual da Contratação Pública em Portugal 2025, 51% dos procedimentos de consulta prévia analisados registaram apenas uma proposta. Este resultado evidencia que o convite a vários operadores económicos não garante, por si só, uma participação efetiva, sendo essencial avaliar previamente as condições de mercado.
A evidência académica aponta no mesmo sentido. Coviello e Mariniello (2014), num estudo publicado no Journal of Public Economics sobre concursos de obras públicas em Itália, verificaram que exigências de publicidade mais abrangentes aumentaram a participação de concorrentes e os descontos nas propostas vencedoras. Trata-se de um resultado contextual, não de uma estimativa automaticamente transferível para Portugal.
4.2. A importância da fundamentação da escolha do procedimento
Nos termos do artigo 38.º do CCP, a decisão de escolha do procedimento deve ser fundamentada e cabe ao órgão competente para a decisão de contratar. Por exemplo, a simples necessidade de executar uma aquisição rapidamente não significa que estejam automaticamente preenchidos os pressupostos legais para recorrer ao ajuste direto com fundamento em urgência. Uma fundamentação adequada deve identificar o enquadramento jurídico, os pressupostos relevantes e as razões que sustentam a modalidade selecionada.
4.3. Ignorar regimes especiais e instrumentos de contratação disponíveis
Determinadas aquisições podem estar abrangidas por regimes específicos ou beneficiar de instrumentos como acordos-quadro e sistemas de aquisição dinâmicos. O enquadramento de projetos financiados ou cofinanciados por fundos europeus também exige particular atenção às disposições aplicáveis. A evolução legislativa é especialmente relevante nesta matéria. O Decreto-Lei n.º 177/2026 introduziu alterações ao CCP e revogou diversas disposições relativas a anteriores mecanismos especiais de contratação. Antes de iniciar a contratação, importa verificar se existe um instrumento aplicável à necessidade identificada, qual o respetivo âmbito e que regras se encontram efetivamente em vigor.
5. Elaborar peças do procedimento pouco claras ou demasiado restritivas
Quando contêm ambiguidades, contradições ou exigências injustificadas, podem comprometer a qualidade das propostas e aumentar o risco de litígios.
5.1. Especificações técnicas ambíguas ou excessivamente exigentes
O caderno de encargos contém as cláusulas a incluir no contrato a celebrar, nos termos do artigo 42.º do CCP. Um erro comum consiste em utilizar descrições demasiado genéricas, que não permitem aos concorrentes compreender integralmente o que se pretende adquirir. No extremo oposto, a inclusão de requisitos excessivamente restritivos pode limitar injustificadamente a participação de operadores económicos. Sempre que possível, deve privilegiar-se a definição de requisitos funcionais, níveis de desempenho e resultados pretendidos, respeitando as regras do artigo 49.º do CCP.
5.2. Critérios de adjudicação desadequados
O artigo 74.º do CCP prevê a adjudicação de acordo com o critério da proposta mais vantajosa, através das modalidades multifator ou monofator. Na modalidade multifator, podem ser considerados diferentes aspetos da execução contratual, devidamente definidos e ponderados. Na modalidade monofator, é considerado um único aspeto, designadamente o preço. Numa aquisição simples e altamente padronizada, o preço poderá assumir especial relevância. Contudo, em serviços complexos, fatores como a qualidade técnica, a metodologia de execução ou outros aspetos relevantes poderão ser determinantes.
Em Portugal, o preço continua a assumir um papel predominante na adjudicação. De acordo com o Relatório Anual da Contratação Pública 2025 do IMPIC, aproximadamente 88% dos procedimentos comunicados utilizaram a modalidade monofator, sendo o preço o fator de avaliação em cerca de 96% desses casos. Embora esta opção possa ser adequada a determinadas aquisições, importa avaliar se, perante contratos mais complexos, a consideração de fatores qualitativos permitiria satisfazer melhor as necessidades da entidade adjudicante. O essencial é garantir que os critérios são objetivos, proporcionais, relacionados com o objeto do contrato e compatíveis com as regras legais.
5.3. Não avaliar a possibilidade de adjudicação por lotes
A adjudicação por lotes permite dividir o objeto de uma contratação em partes distintas, quando essa divisão se revela adequada. Esta opção pode facilitar a participação de diferentes operadores económicos, incluindo empresas de menor dimensão, e contribuir para uma maior concorrência. Nos termos do artigo 46.º-A do CCP, na redação em vigor desde 1 de outubro de 2026, a decisão de não adjudicar por lotes deve ser fundamentada na decisão de contratar quando estejam em causa aquisições ou locações de bens ou aquisições de serviços com valor estimado superior a 250 000 euros, ou empreitadas de obras públicas com valor estimado superior a 500 000 euros.
6. Desvalorizar os conflitos de interesses e os princípios da contratação pública
É indispensável salvaguardar a imparcialidade das decisões, a igualdade de tratamento dos operadores económicos e a utilização responsável dos recursos públicos. A ausência de mecanismos preventivos pode comprometer a confiança no procedimento e desencadear riscos jurídicos e reputacionais.
6.1. Identificar e prevenir conflitos de interesses
Os conflitos de interesses podem surgir quando interesses pessoais, económicos ou financeiros de intervenientes no procedimento são suscetíveis de comprometer a sua independência ou imparcialidade. É importante identificar as pessoas que participam na definição das necessidades, elaboração das peças, análise das propostas e tomada de decisão. As entidades adjudicantes devem adotar medidas adequadas para impedir, identificar e resolver eficazmente estas situações, conforme previsto no artigo 1.º-A do CCP. A prevenção deve incluir mecanismos internos de declaração, avaliação e tratamento de potenciais conflitos, de acordo com o enquadramento legal aplicável.
A investigação científica reforça a importância dos mecanismos de prevenção. Num estudo baseado em 2,8 milhões de contratos públicos de 28 países europeus, Fazekas e Kocsis identificaram diferentes indicadores de risco de corrupção, incluindo situações de concorrente único em mercados competitivos e padrões de restrição da concorrência. Estes indicadores não constituem prova de irregularidade, mas demonstram a importância da transparência, da imparcialidade e da fiscalização dos procedimentos.
6.2. Verificar impedimentos e limitações à escolha dos operadores económicos
Antes de convidar operadores económicos, é necessário verificar as regras legais que condicionam essa escolha. O CCP estabelece impedimentos à participação em procedimentos e limitações específicas relacionadas com as entidades que podem ser convidadas em determinados procedimentos de ajuste direto e consulta prévia. Entre os aspetos a analisar encontram-se, quando aplicáveis, os contratos anteriormente adjudicados, os valores acumulados relevantes e as relações entre operadores económicos. A repetição de convites às mesmas entidades exige, por isso, acompanhamento e verificação das condições legalmente estabelecidas. Uma boa prática consiste em manter informação organizada e atualizada sobre os procedimentos realizados e os operadores económicos envolvidos, respeitando as obrigações de proteção de dados e confidencialidade.
6.3. Garantir transparência e rastreabilidade das decisões
Cada decisão relevante deve encontrar suporte em elementos objetivos, permitindo compreender os fundamentos que lhe deram origem. A rastreabilidade documental facilita a fiscalização, o controlo interno e a demonstração do cumprimento das obrigações legais. É particularmente importante conservar, nos termos aplicáveis, os elementos que sustentam a identificação da necessidade, as estimativas económicas, as consultas preliminares, a escolha do procedimento e as decisões tomadas.
7. Iniciar o procedimento sem um calendário e mecanismos de controlo
Um procedimento pode cumprir os requisitos formais e, ainda assim, não responder à necessidade no momento adequado.
7.1. Definir prazos realistas para todas as fases
A ausência de um calendário adequado pode provocar atrasos, comprometer a continuidade de serviços e dificultar a utilização dos recursos disponíveis. Antes do início do procedimento, devem ser consideradas as fases de preparação documental, decisão de contratar, apresentação e análise de propostas, adjudicação e celebração do contrato. É igualmente importante antecipar eventuais pedidos de esclarecimento, retificações, impugnações e outras ocorrências que possam afetar a tramitação. Um cronograma realista deve articular os prazos legais com a capacidade operacional dos serviços envolvidos.
A necessidade de calendarizar está patente nos dados oficiais: de acordo com o Relatório Anual da Contratação Pública 2025 do IMPIC, 30,77% dos procedimentos concursais associados aos contratos comunicados situaram-se no intervalo de 90 a 179 dias de duração pré-contratual, o mais frequente na amostra analisada. Uma estimativa realista deve, por isso, integrar as diferentes fases e possíveis incidentes procedimentais.
7.2. Antecipar os riscos da execução contratual
Por esse motivo, importa antecipar riscos relacionados com atrasos, incumprimentos, alterações de necessidades, dependências tecnológicas e dificuldades na fiscalização. A definição de obrigações claras, prazos de execução, mecanismos de verificação e consequências do incumprimento contribui para uma gestão contratual mais eficaz. O caderno de encargos deve refletir estas preocupações, sempre em conformidade com o regime legal.
7.3. Preparar a monitorização e o acompanhamento do contrato
O artigo 290.º-A do CCP regula a figura do gestor do contrato, responsável pelo acompanhamento da respetiva execução, sem prejuízo das particularidades dos regimes legalmente aplicáveis. A preparação da contratação deve, por isso, considerar antecipadamente os recursos humanos e os mecanismos necessários ao acompanhamento contratual. É recomendável definir indicadores de desempenho, critérios de aceitação das prestações e procedimentos de comunicação de desvios.
8. Checklist: o que verificar antes de iniciar um procedimento de contratação pública?
• Necessidade identificada: existe uma definição clara, objetiva e fundamentada do problema que se pretende resolver?
• Conhecimento do mercado: foram analisadas as soluções disponíveis e recolhidas referências económicas adequadas?
• Valor estimado: o cálculo respeita as regras legais de estimativa e agregação, considerando as prestações relevantes?
• Escolha do procedimento: a modalidade proposta está legalmente fundamentada e ajustada ao contrato?
• Peças do procedimento: os requisitos técnicos, as condições contratuais e os critérios de adjudicação são claros e coerentes?
• Conformidade e imparcialidade: foram verificados os riscos de conflitos de interesses, impedimentos e limitações aplicáveis?
• Planeamento e controlo: estão previstos os prazos, recursos, responsabilidades e mecanismos de acompanhamento necessários?
Prevenir erros é o primeiro passo para uma contratação pública eficiente
Identificar corretamente as necessidades, conhecer o mercado, calcular o valor estimado, escolher o procedimento adequado e elaborar peças claras são etapas fundamentais para reduzir riscos.
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A correta aplicação do Código dos Contratos Públicos exige conhecimentos técnicos e jurídicos que permitam acompanhar as diferentes fases dos procedimentos e tomar decisões fundamentadas.
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